Indonesia’s Moratorium: An Opportunity for Forests and Industry

A highly anticipated two-year moratorium on new forest conversion permits could bring fundamental improvements to forest and land management in Indonesia.

• Baca dalam Bahasa Indonesia | Read in Indonesian
• Download PDF versi Bahasa Indonesia (PDF, 516 Kb)

In mid-2011, Indonesian President Susilo Bambang Yudhoyono is expected to sign a Presidential Decree for the implementation of a two-year moratorium on issuing new permits for conversion of natural forest and peatland. This planned moratorium was announced in May 2010 as part of a $1 billion Indonesia-Norway partnership agreement on reducing emissions from deforestation and degradation (known as REDD+).

An effective moratorium will allow time for the government—with participation from industry and civil society—to develop improved processes for land use planning and permitting, create information systems and build institutions that can achieve Indonesia’s ambitious low carbon and agricultural development goals. These goals include both reducing greenhouse gas emissions by 26 percent and doubling palm oil production by 2020.

Implementing an effective moratorium will require a well-deliberated, clear Presidential Decree that is consistent with Indonesia’s development goals, results in cooperation between government agencies and provides public access to relevant information. A several month delay has allowed time for the government to address concerns raised by industry and to reconcile several draft decrees submitted by multiple national government agencies. The drafts contain different interpretations of how the moratorium should be implemented, with different implications for forests and people.

The following analysis of the content of the publicly available draft presidential decrees identifies key elements of the expected decree and recommends priority actions for the two-year moratorium period that can produce lasting benefits to Indonesia’s forests and the people and businesses that depend on them.

What can an effective moratorium accomplish?

An effective moratorium would produce improved land use planning and permitting processes that achieve Indonesia’s development goals and respect local rights, continuing beyond the two-year suspension period.

A common misperception reflected in the media is that the moratorium is designed to immediately halt all deforestation and prevent the expansion of industries such as palm oil, timber, and mining. However, according to the text of the Indonesia-Norway agreement, the moratorium is a two-year suspension of new permits for the conversion of natural forest and peatland.

Revoking existing permits—many of which may be illegal—appears to be outside the scope of the proposed moratorium. In addition, since the moratorium would only apply to new permits that result in conversion of natural forest or peatland it will likely not include selective logging permits or permits for oil palm cultivation in other areas.

The two-year period in which no new forest conversion permits are issued would provide the time for the Indonesian government to begin putting in place REDD+ policies such as improved land use planning and permitting processes, reviewing or revoking illegal permits, encouraging sustainable palm oil expansion on degraded land, and developing incentives for voluntary land swaps.

What are main elements of the anticipated Presidential Decree?

As of February 2011, at least three publicly available drafts had been submitted to the Indonesian president by different national government agencies.

All of the drafts contain the following:

• Two-year suspension of new permits related to forest conversion.
• Instructions to specific government agencies to suspend activities on issuing new permits related to natural forest and peatland conversion.
• Exemptions for existing legal permits and activities in the national interest (e.g. energy generation).
• Reference to a map that will guide implementation and be updated on a regular basis. These maps are not available for analysis, and may not yet exist.

However the draft decrees also differ substantially. The impact of the forthcoming Presidential Decree will depend on how it addresses the following key elements:

• Objectives – Does the preamble clarify the objectives of a temporary suspension of new permits to achieve long term improvements in land use planning and permitting processes?

• Definitions – Are terms clear and consistent with achieving the stated objectives? Key terms which have not yet been defined include: conversion, natural forest, primary forest, secondary forest and peatland.

• Data – Are the data and maps that will be used or created to determine the areas impacted by the moratorium accurate and appropriate? Appropriate data will depend on definitions, but at a minimum would include information on land cover and forest type, land use, legal status, and land rights—including but not limited to permits.

• Permits – Which permits are included and excluded from the moratorium? This will determine the project development options of companies, communities, and local governments, each with different economic, environmental, and social costs and benefits. If the moratorium exempts existing “legal” permits there will need to be a clear definition or process for reviewing legality.

• Agencies – Which government agencies are given instructions, and which government agency is responsible for producing the relevant maps associated with the moratorium? Cooperation, coordination, and commitment to transparency by all relevant agencies will be critical to the success of the moratorium.

• Process – What processes will be put in place regarding reviewing permits, cooperation and coordination of government agencies, increasing transparency and participation, making maps and spatial data publicly available, and settling disputes? The current lack of easily accessible public data on the appropriate national and sub-national scales is a major barrier to transparent and participatory policy-making.

What do the differences between the draft decrees mean?

Recent media reports reflect ongoing confusion regarding the objectives, content, and implications of the various draft decrees. Much of the public debate regarding the options has focused on how much and what type of land will be affected by the moratorium. Questions include: Will it apply to secondary or “degraded” forest and shallow peat (peat less than three meters deep)? Will forested land outside the “Forest Estate” (Kawasan Hutan) be included?¹

These options have significant implications for forests, people, and climate change. According to government statistics:

• 58 percent of forests (58 million hectares) in Indonesia are secondary forests.²
• 80 percent of peatlands (17 million hectares) in Sumatra, Kalimantan, and Papua are shallow peat.³
• 8 percent of Indonesia’s forests (8 million hectares) are located outside of the “Forest Estate.”⁴

Since none of the drafts contain definitions or provide the maps and data that the government will use during implementation, it is unclear how much and what type of land will be affected by the moratorium. The government has suggested that the moratorium could apply to 64 million hectares, although this estimate likely includes forested areas that are already under some form of protection.

An important factor that has received much less media attention is which permits will be included in the moratorium. Since the moratorium is only a suspension of new permits for conversion, the area that will be affected is not the total amount of natural forest and peatland, but rather the amount of natural forest and peatland that is not already under some form of legal protection and is not already covered by existing permits.

All of the drafts exempt existing legal permits from the moratorium, which is consistent with the text of the Indonesia-Norway agreement. Some drafts refer to legal permits for specific activities including timber, plantations, and mining, while others refer only to new permits related to forest conversion. None of the drafts refer to community timber plantations or other community rights.

None of the drafts clarify the definition of a “legal” permit or provide a review process for determining legality. Likewise, none of the drafts include procedures for revoking permits or refer to existing procedures such as those which have been recently implemented by the Ministry of Forestry.

Ambiguity regarding permits—combined with a lack of accurate public data on the extent, status, and location of all existing permits issued by different agencies, levels and geographical jurisdictions of government—makes it impossible to quantitatively assess the options presented by the various drafts. However the area affected by the moratorium is significantly reduced when available data on existing permits is considered.

What are priority actions for the two-year moratorium period?

Whether the moratorium is ultimately a success depends not only on the text of the Presidential Decree, but on what the Indonesian government—with the participation of industry and civil society—accomplishes within the two-year period.

In order to achieve its ambitious low carbon development goals, the Indonesian government can use the two-year moratorium period to begin to implement the following priority actions:

• Produce comprehensive, accurate, and regularly updated spatial data and maps on land cover and forest type, land use, land status, and land rights—including permits—made publicly available through easily accessible websites.

• Revise land use plans (zoning) such that appropriate natural forest and peatlands are classified for conservation or sustainable management and appropriate degraded lands are classified for agricultural or other uses, through a process that incorporates best practices in participatory spatial planning.

• Develop transparent and participatory processes for reviewing, revoking, reissuing, or relocating permits that are illegal or are in areas that are inappropriate for development, incorporating best practice stakeholder engagement and including the free prior and informed consent of relevant communities.

A clear, well-deliberated Presidential Decree that results in an effective moratorium on new forest conversion permits can help Indonesia “buy time” in which to implement fundamental policy changes, ensuring that there is no return to ‘business as usual’ at the end of two years. If done effectively, this will bring long-term benefits for forests and industry.

[Top]

---

Moratorium Indonesia: Kesempatan bagi Hutan dan Industri

Sebuah moratorium yang akan menghentikan pengeluaran izin baru konversi hutan selama dua tahun sedang ditunggu-tunggu. Kebijakan ini dapat memperbaiki tata kelola hutan dan penggunaan lahan di Indonesia.

Pada pertengahan 2011, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono diperkirakan akan menandatangani sebuah Instruksi Presiden (Inpres) yang menghentikan sementara pengeluaran izin-izin baru untuk konversi hutan alam dan lahan gambut. Rencana pembuatan moratorium ini diumumkan bulan Mei 2010 dan merupakan bagian dari kesepakatan kerjasama antara Indonesia dan Norwegia senilai 1 milyar dolar Amerika, untuk mengurangi emisi dari deforestasi dan degradasi hutan (juga dikenal dengan sebutan REDD+).

Sebuah moratorium yang efektif dapat memberikan waktu bagi pemerintah Indonesia – tentu saja dengan dukungan dari sektor industri dan lembaga swadaya masyarakat – untuk memperbaiki perencanaan penggunaan lahan dan proses mengeluarkan izin baru baik di kawasan hutan maupun areal penggunaan lain (APL), menciptakan sistem informasi yang memadai, serta membangun lembaga-lembaga yang dapat mendukung target Indonesia yang pro-growth dan pro-green. Target yang dinilai cukup ambisius ini termasuk mengurangi emisi gas rumah kaca sebanyak 26 persen dan meningkatkan produksi kelapa sawit sebanyak dua kali lipat pada tahun 2020.

Moratorium ini harus dipikirkan secara matang. Instruksi Presiden tersebut harus jelas dan konsisten dengan rencana pembangunan Indonesia. Berbagai instansi pemerintahan perlu mendukung dan bekerja sama supaya peraturan ini berjalan dengan efisien. Penundaan penandatangan selama beberapa bulan ini telah memberikan waktu bagi pemerintah untuk mempertimbangkan kekhawatiran sektor industri dan merundingkan jalur tengah atas beberapa rancangan Inpres yang diserahkan oleh berbagai kementerian dan mengandung penafsiran berbeda tentang bagaimana moratorium ini akan dijalankan. Kebijakan yang dibuat akan sangat mempengaruhi kehidupan masyarakat setempat dan kelestarian hutan.

Berikut adalah kajian dari beberapa rancangan Inpres yang dapat diakses publik. Analisa ini mengidentifikasikan elemen-elemen penting dari Inpres yang akan ditetapkan dan merekomendasikan langkah-langkah yang perlu dilakukan dalam moratorium dua tahun ini, supaya menghasilkan manfaat yang berkelanjutan bagi hutan Indonesia, masyarakat setempat dan dunia usaha yang bergantung pada sektor ini.

Apa yang bisa dicapai oleh moratorium yang efektif?

Moratorium yang efektif dapat memperbaiki proses pemberian izin dan perencanaan penggunaan lahan yang mendukung target pembangunan ekonomi nasional dan menghormati hak-hak masyarakat setempat. Diharapkan efek moratorium ini bisa dirasakan lebih dari dua tahun.

Persepsi salah yang sering disebut dalam media adalah moratorium ini dibuat untuk menghentikan semua penebangan hutan di Indonesia dan menghambat ekspansi industri-industri seperti industri kelapa sawit, HTI, dan tambang. Namun, menurut isi dari kesepakatan Indonesia-Norwegia, moratorium ini adalah suspensi atas pemberian izin baru konversi hutan alam dan lahan gambut.

Pencabutan izin-izin yang sudah dikeluarkan – banyak di antaranya yang mungkin ilegal – sepertinya berada di luar rancangan moratorium ini. Selain itu, karena moratorium hanya diberlakukan pada izin baru konversi hutan alam dan lahan gambut, kemungkinan besar peraturan ini tidak mencakup izin penebangan pohon selektif (selective logging permits) atau izin perkebunan kelapa sawit di daerah APL.

Jangka waktu dua tahun, di mana tidak ada izin baru konversi hutan, memberi kesempatan bagi pemerintah Indonesia untuk mulai menjalankan kebijakan REDD+, seperti memperbaiki perencanaan penggunaan lahan, mengkaji dan mencabut izin ilegal, mendorong ekspansi perkebunan kelapa sawit yang berkesinambungan di “lahan terdegredasi”, dan mengembangkan insentif untuk melakukan “landswap” untuk pembangunan antara daerah berhutan dengan lahan yang tingkat karbonnya rendah.

Apa elemen-elemen utama dalam rancangan Instruksi Presiden?

Setidaknya tiga rancangan Inpres dapat diakses publik sejak bulan Februari 2011. Draft-draft tersebut telah diserahkan kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono oleh beberapa lembaga pemerintah.

Semua draft mengandung hal-hal berikut:

• Penghentian pengeluaran izin baru konversi hutan selama dua tahun.
• Instruksi kepada lembaga-lembaga pemerintah terkait untuk menghentikan pemberian izin baru yang berhubungan dengan konversi hutan alam dan lahan gambut.
• Pengecualian atas peraturan ini terhadap izin legal dan kegiatan yang dinilai menyangkut kepentingan nasional (seperti di bidang energi).
• Sebuah peta yang menjadi panduan pelaksanaan moratorium yang dapat di-update secara teratur. Perlu dicatat bahwa peta ini belum ada sehingga tidak dapat dianalisa.

Namun, terdapat beberapa perbedaan mendasar pada rancangan-rancangan Instruksi Presiden tersebut. Dampak Instruksi Presiden yang akan ditetapkan akan bergantung pada beberapa hal penting berikut, yaitu:

• Tujuan – Apakah peraturan ini dapat menjelaskan tujuan penghentian sementara pemberian izin baru untuk memperbaiki proses perencanaan penggunaan lahan dan pemberian izin baru di masa yang akan datang?

• Definisi – Apakah istilah dan terminologi yang digunakan cukup jelas dan konsisten dengan pencapaian tujuan yang ada? Beberapa istilah yang belum didefinisikan dengan baik termasuk: konversi, hutan alam, hutan primer, hutan sekunder, dan lahan gambut.

• Data – Apakah data dan peta yang digunakan atau yang akan dibuat untuk menentukan daerah yang termasuk dalam moratorium ini akurat dan sesuai? Data yang sesuai akan tergantung pada definisi yang ditentukan. Namun setidaknya data yang dimasukkan mencakup penutupan lahan, fungsi kawasan hutan, penggunaan lahan, status legalnya, dan persoalan-persoalan mengenai kepemilikan lahan.

• Izin – Kejelasan tentang izin mana yang termasuk dan tidak termasuk dalam moratorium ini. Hal tersebut menentukan peluang-peluang bisnis dan pembangunan yang dimiliki oleh perusahaan, komunitas, dan pemerintah daerah (masing-masing dengan keuntungan dan kerugian ekonomi, lingkungan, dan sosial yang berbeda).

• Lembaga dan Institusi – Lembaga/Institusi/Kementerian mana yang akan diberikan wewenang untuk mengimplementasikan moratorium ini? Institusi/Kementerian mana yang akan membuat peta-peta yang berhubungan dengan moratorium ini? Apabila terdapat pengecualian terhadap izin yang sudah dikeluarkan dan yang dinilai “legal”, perlu ada definisi yang baik atau proses yang jelas untuk mengkaji ulang legalitas izin tersebut.

• Proses – Proses apa saja yang akan digarap untuk mengkaji ulang legalitas izin, kerjasama dan koordinasi dengan berbagai lembaga pemerintah, meningkatkan transparansi dan partisipasi, membuat peta dan data spasial publik, dan menyelesaikan konflik lahan?

Apakah arti dari perbedaan beberapa rancangan Instruksi Presiden?

Beberapa laporan media menggambarkan kebingungan mengenai tujuan, isi, dan implikasi beberapa rancangan Inpres. Sebagian besar debat publik mengenai pilihan-pilihan yang ada terpusat pada berapa banyak dan tipe hutan yang akan terkena dampak dalam moratorium ini. Pertanyaan-pertanyaan yang beredar termasuk: Apakah moratorium ini akan berlaku pada hutan sekunder atau hutan terdegredasi, dan lahan gambut dangkal (gambut dengan kedalaman kurang dari tiga meter)? Apakah daerah berhutan di luar kawasan hutan akan dimasukkan dalam moratorium ini?

Hal-hal ini mempunyai pengaruh yang signifikan bagi hutan, manusia, dan perubahan iklim. Menurut statistik yang dikeluarkan oleh Kementerian Kehutanan:

• 58 persen hutan (58 juta hektar) di Indonesia adalah hutan sekunder.
• 80 persen lahan gambut (17 juta hektar) di Sumatera, Kalimantan, dan Papua adalah lahan gambut dangkal.
• 8 persen daerah dengan tutupan hutan di Indonesia (8 juta hektar) berada diluar Kawasan Hutan.

Karena tidak ada satupun rancangan Inpres yang menjelaskan definisi tersebut ataupun petunjuk mengenai peta atau data yang akan digunakan oleh pemerintah untuk menjalankan moratorium ini, maka tidak jelas berapa banyak dan tipe hutan apa yang akan terkena dampak. Pemerintah Indonesia memperkirakan moratorium ini dapat diberlakukan pada 64 juta hektar area di Indonesia, meskipun kemungkinan prediksi ini termasuk daerah berhutan yang sudah dilindungi.

Sebuah faktor penting yang tidak mendapat banyak sorotoan media adalah izin mana yang akan dimasukkan dalam moratorium ini. Karena moratorium ini hanya merupakan penghentian sementara konversi hutan, daerah yang akan terkena dampak bukan semua daerah hutan alam dan lahan gambut, melainkan daerah hutan alam dan lahan gambut yang tidak dilindungi oleh peraturan tertentu dan belum ada izin atas daerah tersebut.

Semua rancangan Inpres membuat pengecualian atas izin yang masih berlaku. Hal ini konsisten dengan isi kesepakatan Indonesia-Norwegia. Beberapa draft menyebutkan izin-izin tertentu seperti izin pemanfaatan kayu, izin perkebunan, dan izin pertambangan, sementara terdapat draft lainnya yang menyebutkan izin baru yang hanya berhubungan dengan konversi hutan saja. Tidak satupun draft yang membahas persoalan hutan masyarakat atau hak-hak masyarakat lainnya.

Tidak ada draft yang menjelaskan apa yang dimaksud dengan izin “legal” atau mengacu pada sebuah proses yang dapat digunakan untuk mengkaji tingkat legalitas suatu izin. Prosedur bagaimana caranya untuk mencabut izin yang dinilai melanggar hukum, sebagaimana dilakukan baru-baru ini oleh Menteri Kehutanan, tidak dimasukkan pula dalam draft-draft yang ada. Ketidakjelasan tentang izin – ditambah dengan kurangnya data publik yang akurat tentang status hutan dan lokasi izin yang telah diterbitkan oleh lembaga-lembaga pemerintah di berbagai tingkat (pusat, propinsi, dan kabupaten) – membuat analisa kuantitatif pada rancangan Inpres sangat sulit dilakukan. Namun, daerah-daerah yang masuk dalam moratorium ini benar-benar berkurang ketika data publik mengenai izin yang masih berlaku dimasukkan.

Apa kegiatan utama yang perlu dilakukan ketika moratorium dua tahun ini keluar?

Kesuksesan moratorium ini tidak hanya bergantung pada isi dari Instruksi Presiden yang ditandatangani, tapi juga pada apa yang akan dicapai oleh pemerintah Indonesia – dengan partisipasi dari industri dan lembaga swadaya masyarakat – dalam dua tahun ke depan. Supaya Indonesia dapat mencapai target ambisiusnya untuk melakukan pembangunan ekonomi dengan beremisi karbon rendah, pemerintah dapat memanfaatkan moratorium dua tahun ini untuk mulai melaksanakan kegiatan-kegiatan berikut ini:

• Memproduksi data spasial dan peta-peta yang lengkap, akurat, dan yang diperbarui secara teratur mengenai tutupan lahan dan tipe hutan, penggunaan lahan, status lahan, dan hak-hak atas tanah – termasuk informasi tentang lokasi izin yang telah diberikan – yang dapat dengan mudah diakses publik melalui internet.

• Merevisi perencanaan penggunaan lahan (zoning) sehingga hutan alam dan lahan gambut yang sesuai diklasifikasikan untuk konservasi atau dengan tata pengelolaan yang berkesinambungan. Lahan terdegredasi juga harus diidentifikasikan sehingga dapat digunakan untuk kegiatan perkebunan atau penggunaan lainnya melalui proses yang menggunakan praktek-praktek terbaik dalam kegiatan perencanaan tata ruang secara partisipatif.

• Mengembangkan proses yang transparan dan partisipatif untuk mengkaji ulang, mencabut, menerbitkan kembali izin-izin yang ilegal atau yang dilihat tidak sesuai untuk pembangunan, dan menggunakan praktek-praktek terbaik untuk berhubungan dengan instansi-instansi yang berkepentingan termasuk terjaminnya pemberian informasi kepada masyarakat setempat secara bebas, sebelum terjadinya “konversi” laha (prinsip FPIC).

Instruksi Presiden yang jelas dan benar-benar dipikirkan secara matang akan menghasilkan moratorium efektif yang menghentikan sementara pemberian izin baru konversi hutan dapat membantu Indonesia “menarik nafas sejenak” untuk membuat perubahan kebijakan fundamental dan memastikan tidak terjadinya skenario “business as usualbisnis seperti biasa” pada akhir dua tahun tersebut. Apabila dilakukan secara efektif, moratorium ini akan membuat keuntungan jangka panjang bagi hutan dan industri di Indonesia.